针对工程咨询行业长期存在的分散业务经营与管理态势，国务院2017年2月印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，首次提出“培育全过程工程咨询”，并积极开展全过程工程咨询试点，以此为抓手着力整合项目建设各阶段、环节内容的工程咨询服务。

1 自2017年开始，国家不断在政策上发力，出台相关指导意见大力推进全过程工程咨询服务的市场应用与发展：

2 2017年5月2日，住建部发布《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，决定在8省（市）以及40家企业开展全过程工程咨询试点。

3 2018年11月8日，国家发改委与住建部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》，对全过程工程咨询的内涵和外延进行了修订。

4 2019年3月22日，国家发改委与住建部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，明确培育全过程工程咨询的两个着力点——投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。

5 2020年4月10日，中国建筑业协会发布《关于征求对〈中华人民共和国建筑法〉修订意见的函》，内容中提及拟增加“全过程咨询”相关规定。

6 2020年4月27日，住建部发布关于征求《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》意见的函，进一步规范全过程工程咨询技术服务标准。

从整体上来看，全过程工程咨询产业发展呈现稳步向上发展态势。但令人关注的是，在全过程工程咨询稳步快速发展的同时，同样提供工程咨询服务的建设监理却面临重大行业变革——各地相继发出“取消强制监理”措施。这不仅令监理行业蒙上一层雾霾，业内对处于同样市场环境，面临同样发展问题的全过程工程咨询，也多了几分发展顾虑。全过程工程咨询能否克服建设监理发展问题？能否实现真正独立开展服务工作？是否会重蹈监理覆辙？

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全过程工程咨询

需要克服自身的发展问题

全过程工程咨询，是指由一家综合性工程咨询企业，负责对建设项目前期研究和决策以及项目实施和运行的全生命周期，提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。依据《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，企业可采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。

从全过程工程咨询的概念内涵来看，其服务模式特点是对原本分散的碎片化咨询服务进行有效整合，通过科学统筹管理，为项目管理提供可覆盖工程全生命周期的全过程咨询服务；其优势是能够合理调配各类咨询资源，促进工程咨询行业发展转型，有效提高建设工程质量、安全、投资、进度的控制管理效果，更加适应建设工程项目管理一体化的发展趋势。

但从市场实践应用角度来看，想要有效发挥全过程工程咨询的模式作用，需要完成多重要前提：

业主方咨询需求与市场认可

我国全过程工程咨询的起步发展时间较晚。

一方面，长期以来业主方已习惯将勘察、招标、设计、施工、造价等咨询业务分别委托不同咨询机构，也有着较为成熟的管理模式经验；更重要的是，在传统咨询管理模式下，业主方能够保证自身对于项目管理的有效控制。

但对于全过程工程咨询，三年试点实践并不足以完全消除业主方对其咨询服务模式的陌生感，尤其全过程工程咨询管理方的入场，一定程度上削弱着业主方对于项目管理的掌控力度，这令全过程工程咨询难以通过市场化的推广方式快速应用普及。

另一方面，虽然国家在多份重要文件中提出，政府投资工程带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务、鼓励在民用建筑项目中提供全过程工程咨询服务。但对于各类大型国有企业单位，其本身即有着较为专业的项目管理团队，且人员素质能力都相对较高，对于发展尚不成熟的全过程工程咨询服务需求并不强烈。

承包商主体接受与配合

相较于建设单位、施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位等建筑市场活动主体，全过程工程咨询方属于全新的市场角色，其咨询管理职能发挥打破了原有的项目管理格局，对传统项目管理造成着一定冲击。

目前我国招投标市场普遍实行低价中标原则，各类承包商往往以低于成本价的投标报价取得承包业务，而后通过工程索赔或其它方式手段平衡收益。全过程工程咨询管理方受业主委托对项目质量、安全、投资、进度进行全过程的合理化管控，其咨询与优化意见势必将对勘察、设计、施工、监理、采购等活动方“隐性利润”造成影响，因此必然受到这些管理对象的对抗与不配合。

政策推广力度仍待加强

从国家对于全过程工程咨询的政策推动态势来看，虽然从2017年开始“全过程咨询”频繁出现于各大重要政策文件中，但相较此前PPP模式的政策推广力度还较为欠缺，如PPP项目启动后，国家迅速建立PPP项目库、PPP项目库专家，在行业内引发广泛关注与参与。但就目前全过程工程咨询发展，相关政策推动多停留在各类指导意见、技术规范等理论指导层面，缺乏强有力的市场应用推广。

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全过程工程咨询

能否克服建设监理发展问题

如上文所言，全过程工程咨询能否克服建设监理发展问题？能否实现真正独立开展服务工作？是否会重蹈监理覆辙？

相较于全过程工程咨询，建设监理有着“强制监理”规定加持，在其制度推广应用方面发挥了重要作用。但令人遗憾的是，监理制度终究在“低价中标”、“不规范市场竞争”、“角色定位偏差”、“业主方揽权不放”等不利因素中陷入困境。那么全过程工程咨询能否克服这些，避免重蹈监理覆辙？

低价中标，不规范市场竞争

监理制度发展问题之一，即在于早期行业门槛较低，行业内涌入大量资质实力不强的小监理企业，在监理服务费实行市场调价的背景下，恶意低价中标市场竞争导致“饿死同行、累死自己、坑死业主”的恶性结果。全过程工程咨询市场业务能否高质量顺利展开，能否避免重蹈监理覆辙，关键即在于规范市场竞争与避免低价中标。

从目前全国全过程工程咨询市场发展现状来看，首先在市场组成方面，具有综合性工程咨询能力的全过程咨询企业较少，多数企业以联合经营模式开展全过程工程咨询市场业务；其次，全过程工程咨询市场业务一般采取公开招标形式，但咨询服务费用的计取规则与标准尚不统一；加之，全过程工程咨询制度发展初期，市场监管制度尚待进一步完善，低价中标不规范市场竞争风险较高。市场监管部门应加快建立健全相应市场监管机制，加强监管力度，防范和避免恶意低价中标现象。

角色定位与管理授权问题

在建设监理制度中，业主方往往理所应当的认为工程监理作为其下属管理人员，在具体监理工作中应当遵循其管理意愿和要求，按照雇员与雇主的“一体”利益原则，对项目建设的具体实施、各方主体，开展监理工作。这种错误的角色定位，往往令业主与监理处于对抗状态，最终导致业主不愿放权给监理，甚至出现联合施工单位架空监理的现象。

全过程工程咨询方同样面临建设监理的角色定位与管理授权问题，业主方出于自身利益与对项目把控角度考虑，希望全过程工程咨询方以其利益角度出发，开展相应咨询管理工作。但在具体实施过程中，全过程工程咨询方一旦无法保持客观角色定位，其咨询服务也就无法保持公正、科学，因此全过程工程咨询方将不可避免的面临“对业主利益负责”还是“对质量安全负责”的选择。

如果全过程工程咨询方选择对业主利益负责，那么建设工程质量安全将继监理制度后再度失守；如果全过程工程咨询方选择对质量安全负责，那么业主方为避免失去对项目的绝对把控，必然会限制其管理授权，甚至如对待监理角色一样，联合其他建设活动主体架空全过程工程咨询方。

整体上来看，业主方的利益追求有时可能与项目质量安全管理目标相悖，全过程工程咨询方同建设监理一样受业主委托，在不规范市场环境下，同样面临自身角色定位的选择。但在与业主方的关系地位上，业主方有着钳制甚至架空全过程工程咨询方的方法手段，全过程工程咨询方却缺乏保障、实现自身权利的法律或政策工具。因此，在未解决上述发展问题的前提下，全过程工程咨询方将面临当下建设监理角色同样的发展困境。