工程质量安全问题关系到公共安全和社会稳定，其风险存在于多个建设环节和多个建设活动主体之中，涉及专业的工程管理技术和复杂的“权、责、利”关系。这在客观上要求承担工程质量安全管理任务的主体角色，既需要具有专业的工程管理技术能力又能够保持管理角色的第三方独立属性，避免“权、责、利”关系失衡影响质量安全管理结果，最大限度上保证质量安全管理职能有效发挥。

因此，这里主要讨论区别于“业主委托监理进行工程质量安全管理”模式外的“无监理模式”工程质量安全保障制度。

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国际工程质量安全

外部监管模式与第三方独立角色属性

发达国家现代建筑工程管理发展时间较早，积累了成熟的工程质量安全管理经验，如美国实行“政府监管+工程担保+信用管理”的质量安全管理模式：

1 一方面通过严格的中央政府与地方政府技术标准对工程质量安全进行把关；

2 另一方面广泛应用的工程担保机制引入保险公司、第三方质量风险管理机构参与建设工程全流程的质量安全监管。

一旦出现违规行为，相关建设活动主体的信用记录与信用评级都将受到影响，而不良的信用记录和信用评级将直接导致其市场业务承揽、企业融资等经营活动受阻。因此，承包商为了企业经营的存续将严格遵守相关技术标准，避免发生质量安全事故。

法国是开展工程质量安全管理较早的国家之一，其管理特点表现为“政府实施强制性工程保险制度”，如业主、承包商等建设活动主体都需要投保工程保险，目前国内建设工程领域快速推广应用的“IDI工程质量潜在缺陷保险”最早即起源于法国。在这种管理模式下，保险公司为了避免理赔风险将参与工程建设的全过程质量安全风险管理，并借助专业的质量风险管理服务公司，弥补自身在专业技术管理能力方面的缺陷。

德国工程质量安全管理的外部监管，主要由政府委托具有专业技术管理实力的质量审查公司，代替其对建筑工程质量与安全进行把关，这与目前国内部分地区试点实行的监理巡查服务模式有些相似。

在上述三种质量安全监管模式中，无论通过保险机制引入的质量风险管理机构还是政府直接委托的质量审查公司，作为项目工程质量安全的外部监管角色都较好的保持着第三方独立属性。同时，对于这些质量管理机构的资质能力、服务标准、权力责任，各国都以明确的法律法规作出规定，如证书审核、经营状态跟踪管理、一定年限复审、违规行为处罚等，从而保证其质量安全风险管理服务质量和效果。

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无监理模式下

工程质量安全保险保障制度分析

“无监理模式”下的工程质量安全管理，是指取消强制监理制度，改变传统项目管理中由建设监理对工程质量安全进行内部监管的管理模式；引入全新的“外部管理角色”，以第三方独立属性定位对项目工程质量安全进行客观、全面、权责统一的监督管理。

有监理模式VS无监理模式

在传统项目管理中，建设监理负责对项目工程质量安全进行管理，并承担主要的工程质量安全责任。由于国内建筑市场长期处于“买方市场”，业主在实际项目管理中拥有较多权力，且作为监理服务的委托主体和费用支付主体，建设监理在监理服务过程中往往受其权力掣肘，无法保持第三方独立属性，因而常常出现监理角色功能失效现象。

同时，国内监理市场长期存在低价中标、取费过低、专业人才流失等行业问题，监理服务在质量和安全两大方面的控制效果大打折扣。

无监理模式下，由保险公司或政府部门委托第三方质量风险管理服务机构对项目工程质量安全进行全面监管，并承担相应的质量安全责任。无监理模式的优点在于，质量风险管理服务机构的委托方与费用支付方是保险公司或政府，二者都对工程质量安全管理目标有着较高、较严格的要求，不会出现“委托方”与“服务方”之间的“权利冲突”，为质量风险管理机构提供了较为独立的服务环境，有效保证服务结果的客观、公正。

无监理模式也有利于工程质量安全管理工作中权责统一，能够更好地落实建设单位、施工单位、设计单位质量安全责任，倒逼相关建设活动主体重视质量安全管理。

政府部门或保险公司委托模式

如上文所述，政府部门和保险公司都可以成为无监理模式下的质量安全风险管控委托方。目前国内各地在取消强制监理制度后，也出现了以“工程质量保险”和“政府委托监理巡查服务”为主要形式的质量安全管理替代方案。客观上来看，政府部门委托模式和保险公司委托模式各有优缺点，优点即在于避免了传统监理模式的相关监管问题，缺点则在于以下两大方面。

政府部门委托模式

将消耗政府部门的各项管理成本与管理精力，不符合目前国家简政放权的政策方针，也不利于发挥市场对资源配置的决定性作用。尤其一些基础设施项目和城市公共项目的业主方即为政府部门，在实际管理中易出现管理关系混乱，质量安全监管无法独立展开的问题。

保险公司委托模式

工程质量保险的创新应用对于传统工程质量安全管理是一种“冲击”，相关建设活动主体尤其是业主方，需要投入更多的项目管理精力，承担更多的质量安全责任，面临更高的工程保费成本，失去对项目管理的绝对控制权。因此，“保险公司+质量风险管理服务机构”的无监理模式势必在市场化应用推广方面受到一定阻力。

无论政府部门还是保险公司在无监理模式下的质量安全管理工作中都面临一定发展问题，但相较之下，保险公司委托模式更利于工程质量安全管理目标的实现，目前存在的市场应用推广问题可以通过政策推动、保险技术与模式创新、经验积累等途径解决。

此外，无监理模式下业主在项目质量安全管控方面会受到一定影响，需要构建新的内部质量安全管理制度（如全过程工程咨询），通过内部管控与外部监管，构建全新工程质量安全保障体系，实现项目质量安全管理目标。