预付款担保是承包人正确、合理使用发包人支付的工程预付款的担保。其主要目的是保证承包人按照合同约定将预付款用于工程建设，以保证发包人在规定期限内能够从应付工程款中扣除全部预付款；而一旦承包人拿到预付款后挪作他用、携款潜逃或宣布破产，将由担保人承担赔偿责任。

从地方试点看，2000年《北京市推行工程担保制度试点工作实施方案》最早提出要试行预付款担保，也于2004年《关于在建设工程发包承包活动中设定保证担保的若干规定》中首先对预付款担保制度做出规范。

地方试点推动了国家层面的政策发布：在2006年《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》中，建设部首次提出“各地还应积极鼓励开展符合建筑市场需要的其他类型的工程担保品种，如预付款担保”。

发展至今，预付款担保已历经了一系列变化，逐渐适应我国国情并接轨国际惯例。

1 从预付款保证金到预付款保函

同投标担保、履约担保等相同，预付款担保最早也是以现金保证金形式出现的；但不同于投标保证金不得超过不得超过招标项目估算价的2%、履约保证金不超过中标合同金额的10%，预付款保证金与预付款等额，如在包工包料工程中原则上应为合同金额的10%-30%。

在预付款担保采用现金保证金的形式下，其对于建筑企业，尤其是小微企业而言是一个沉重的负担。尽管住建部和财政部在2013年《建筑安装工程费用项目组成》中明确企业为施工生产提供预付款担保所发生的各种费用属于企业管理费中的财务费，是建筑安装工程费用的项目组成，但依然会对承包人的现金流造成巨大压力。

这为预付款保函的诞生埋下了伏笔：由于预付款保函仅需承包人缴纳占担保金额较小比例的担保费用，即能取得与缴纳现金保证金同等的保证效果，因此能大大降低企业负担。

早在2008年住建部印发的《注册建造师施工管理签章文件（试行）》中，《注册建造师施工管理签章文件（公路工程）》便用“经过认可的预付款保函”取代预付款保证金。至2016年《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》彻底取消了预付款保证金的政策依据，预付款担保全面进入保函时代。

2 从示范文本看我国预付款担保制度

2013版《建设工程施工合同（示范文本）》最早对预付款担保的提交时间、保函形式、担保额度、担保期限等做出示范规定，2017版示范文本也对预付款担保保留了前版规定。

从提交时间上看，预付款担保的提交先于预付款支付。在实践中预付款担保还演变为预付款申请的前提条件：如在2008年住建部《注册建造师施工管理签章文件（公路工程）》便将“经过认可的预付款保函”列为预付款申请的前提。

从保函形式上看，预付款保函可以采用银行保函和担保保函等形式，实践中也有抵押等担保形式。2013年保监会解除对保险公司涉足工程保证业务的禁令后，以保险公司为担保主体的工程预付款保证保险迅速发展，中国保险行业也于2019年发布了《建设工程施工合同预付款保证保险示范条款》以规范该保险业务开展。

从担保额度上看，预付款担保金额不得低于预付款金额；从担保期限上看，预付款担保期限应长于预付款返还期间——两个维度共同保证发包人的预付款能够完全收回。

3 从FIDIC合同对比预付款担保条款

预付款担保作为国际惯例，在国际工程市场上一般遵循极具权威性的99版FIDIC土木工程施工合同（下简称FIDIC合同）。通过对我国《建设工程施工合同（示范文本）》与FIDIC合同进行比较研究，我们得以在借鉴的基础上对预付款担保制度加以完善。

从强制性上看，FIDIC合同规定预付款保函的提交是业主支付预付款的强制性要求：只有承包商提交预付款保函，业主才会支付预付款；预付款保函的出具也是工程师向承包方签发期中支付的前提之一。而我国预付款担保的是否提供由发包人决定，不具有强制性。

从时效性上看，FIDIC合同规定预付款保函截止日期前28天若承包方未完全还清预付款，则需延长保函期限直至还清。相较我国“在预付款完全扣回之前，承包人应保证预付款担保持续有效”，FIDIC合同更具操作性，前后逻辑间的互为约束也更为明确。

当然我们要看到，FIDIC合同对于预付款担保的规定历经时间与实践，发展至今也历经了一系列修正和完善。与此同时我们也应探索增加预付款担保的强制性与操作性，在借鉴国际的基础上发展特色制度。

“近年来，国内工程预付款保函市场应用快速发展，并不断优化完善，在保障预付款使用安全方面日益发挥重要作用。可以预见，预付款担保市场即将迎来崭新的发展蓝海。”