项目资本金，是指在房地产开发项目总投资中，由房地产开发企业按项目总投资的一定比例专户储存、专项用于该房地产开发项目的自有货币资金。项目资本金对该房地产开发项目而言是非债务性资金。项目资本金只能用于本项目建设，不得挪作他用、擅自抽回。

“项目资本金”管理制度始于上世纪90年代中后期，彼时国内固定资产投资领域出现了比较严重的投资膨胀现象，个别年份的固定资产投资增速甚至超过50%。高增速的固定资产投资尽管有力地促进了经济增长，但由于盲目投资、不重视风险管理，使得大量固定资产投资项目超概算，不少项目工程出现烂尾现象，银行也出现大量逾期呆滞贷款，宏观经济层面更是出现严重的通货膨胀。

为有效杜绝无本投资，控制投资规模，抑制通货膨胀，同时建立健全包括房地产开发在内的固定资产投资领域风险约束机制，防范银行投资信贷风险，1996年8月，国务院发布《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号），文件提出对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目试行资本金制度。在资本金比例方面，文件规定房地产开发项目资本金与项目总投资的比例低于20%。

项目资本金制度的及时出台，有效抑制了“投资膨胀”和“无本投资”等风险问题，不仅对当时市场经济管理有着重要意义，其建立的投资风险约束机制在此后的市场管理活动中也持续发挥着重要规范作用。但随着近年来国内房地产开发市场经济形势与监管政策发生改变，房地产开发项目资本金制度也逐渐暴露出一些缺陷问题，有待进一步完善。

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新常态经济形势下

房地产开发项目资本金的缺陷问题

项目资本金管理制度长期发挥着规范房地产投资管理，防范房地产市场金融风险，保证项目顺利建设完成等重要管理作用。但如上文所述，这项制度建立之初即有着明确的历史背景：一是抑制投资膨胀，从而抑制彼时的通货膨胀；二是建立投资风险管理约束机制。在经历了20多年的发展历程后，目前国内房地产开发市场形势已发生较大变化，不再是抑制经济过热，而是面对经济下行压力。

在新常态经济形势下，项目资本金管理制度已日益无法满足房地产开发市场的快速发展形势，沉重的现金保证金压力不利于有效激活房地产开发企业市场活力。在国家持续深化“放管服”改革和推进优化营商环境政策背景下，房地产开发项目资本金管理制度亟待进一步创新和优化。

高额项目资本金，沉重现金流压力

近年来，经过国务院几次政策调整，房地产开发项目资本金占项目建设总投资最低比例为：保障性住房和普通商品住房项目20%，其他项目为25%。

众所周知，现金流一直是房地产企业赖以生存和发展的生命线，占项目建设总投资额比例20%或25%的项目资本金，无疑将对房地产企业形成沉重的现金流压力，不仅难以有效激活企业市场活力，促进房地产投资市场高效运转，还对企业资金链管理形成风险，影响企业的生存发展。

项目建设、融资管理多受掣肘

自1996年国内房地产开发市场正式施行项目资本金管理制度，“项目资本金”不仅成为项目建设的必要前提条件，还成为项目融资的重要影响因素。

具体而言，《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）要求“投资项目必须首先落实资本金才能进行建设”，此后国内各区域政府相继将“项目资本金”作为建设项目行政审批和施工许可的必要前提条件。

同时，2009年中国银行业监督管理委员会连续发布《固定资产贷款管理暂行办法》、《中国银监会关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》，不仅将“符合国家有关投资项目资本金制度的规定”列为固定资产贷款申请条件，还进一步规范要求信托公司严格执行国家固定资产投资项目资本金管理制度，加强审慎经营意识。

综上，房地产开发项目资本金管理制度对房地产企业形成沉重的现金流压力，影响投资项目行政审批与融资管理，不利于优化房地产开发市场营商环境，不利于进一步推动房地产开发市场投资规模扩大和高效运行。

值得注意的是，随着近年来国家不断深化“放管服”改革，持续推进优化营商环境，各地积极探索管理创新，部分地区试点以“保函”形式创新项目资本金缴纳方式，为全国房地产开发项目资本金管理提供全新思路。

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保函替代项目资本金

减轻企业负担，优化营商环境

事实上，无论从近年来国家对于项目资本金管理的政策动向来看，还是创新保函形式对于释放企业现金流的显著作用，探索“以保函形式替代项目资本金”都有着充足依据。

项目资本金管理政策动向

自1996年国内正式施行固定资产投资项目资本金管理制度后，国务院相继发布多份重要政策文件调整房地产开发项目资本金占项目总投资的最低缴纳比例。从最低资本金缴纳比例的调整趋势来看，房地产开发市场最低项目资本金比例呈下降趋势，即国家在抑制住最初的固定资产投资领域通货膨胀问题后，政策态势上是鼓励扩大房地产市场投资规模的。

尤其2019年6月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），首次允许将部分地方政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。可见，资本金已成为制约固定资产投资的重要因素。房地产开发投资市场专项资金缺口日益扩大，创新项目资本金缴纳方式势在必行。

此外，自2019年以来国家发布多项重要政策创新保证金管理，大力推进银行保函、保险保函（保证保险）替代缴纳现金保证金。各地区在试点实践过程中证明，以保函形式替代现金保证金能够有效盘活企业流动资金，强化企业融资能力，减轻企业负担，优化营商环境。

减轻企业负担，优化营商环境

如上文所述，现金流一直是房地产企业赖以生存和发展的生命线，而房地产开发项目资本金最低缴纳比例为项目总投资的20%，这无疑将对房地产企业发展形成沉重资金压力，甚至引发企业资金链风险，危及企业生存发展。

以保函形式替代项目资本金，一方面能够有效减轻企业项目资本金压力，大幅度盘活企业现金流；另一方面能够强化企业融资能力，提高企业资金链抗风险能力。同时，创新项目资本金保函形式管理，也有利于规范传统房地产开发项目资本金管理服务，减少相关办理流程手续，缩短项目资本金办理时间，降低项目资本金综合办理成本，从而实现优化房地产开发市场营商环境目的。

强化项目资本金规范管理

传统项目资本金管理在实践中存在一些误区，如近年来各地政府推行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，这导致政府融资平台贷款大量增加。虽然政府通过发行政府债券、预算内安排等方式增加资本金出资，但由于融资平台公司企业关联方较多，资金裙带关系复杂，财务管理缺乏规范性和透明性，经常出现以债务性资金充当项目资本金等违规行为，增加项目资本金管理风险。

以保函形式替代项目资本金，既能填补目前房地产开发市场日益扩大的项目资本金缺口，又能通过银行或保险公司专项主体、专项资金管理，强化和规范房地产开发项目资本金管理，防范和避免项目资本金管理风险。

在新常态经济形势下，房地产开发领域项目资本金管理制度日益无法满足房地产开发市场的快速发展形势。沉重的现金保证金压力不仅无法有效激活房地产开发企业市场活力，也不利于落实国家深化“放管服”改革和推进优化营商环境政策。创新房地产开发项目资本金缴纳方式，以保函形式替代项目资本金，为全国房地产开发项目资本金管理提供全新思路，体现了政府部门行使监管职能和促进市场良好运转的高度统一。