最低价中标法，即所有投标人中报价最低者中标的选择机制。其本质功能是解决工程预算失控，保证业主向承包商支付最低的价格而承包商向业主提供最为满意的工程。从国际实践来看，最低价中标法在应用初期也曾暴露出低价低质、“胡子工程”等问题，但随着配套保证措施的实施，这一方法仍然历经百年而不衰。

其中，工程担保机制是最低价中标法保证措施中的必要元素，具体而言，即由投保担保和履约担保组成“最低价中标”的合理性基础。如美国联邦政府在直接将合同授予最低标的中标原则下要求投标人在投标前出具20%保额的投标担保、在中标后出具合同额100%的履约担保。与此对应，招标人必须接受最低价的投标人，否则需做出完备解释：为何认为该投标人不可信，以及为何认为该定价是不合理定价等等。

投标担保和履约担保能够在“最低价中标”中发挥哪些作用？又如何发挥更大作用呢？

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投标担保+履约担保

满足最低价中标法要求

最低价中标，一要求投标价格最低，二要求完工建筑能够使业主满意。投标担保和履约担保分别对应着这两项要求。

投标担保即由担保人向业主保证工程项目投标人履行投标义务，包括中标后进行合同签订、提交后续担保等义务。对于最低价中标法而言，投标担保之所以将中标人不签约纳入担保范围，便是为了补偿业主不能以最低价签订合同所产生的经济损失。相应的，投标担保通常以中标价和最终订立合同的承包商的投标价间差价为赔付金额，或是采用以担保金额为赔付金额的罚没方式。

履约担保即由担保人向业主保证工程项目承包商履行建设合同义务，确保工程项目保质保量按期完工。对于最低价中标法而言，履约担保将中标人未按照合同约定履行各项义务纳入担保范围，便是为了补偿业主不能获得满意的工程所产生的经济损失。

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投标担保+履约担保

堵住最低价中标法漏洞

投标担保与履约担保的执行，首先能够确保最低价中标法顺利实施，其次能够矫正最低价中标法的实践问题，规范市场竞争。

最低价中标法下中标价低于甚至远低于成本价的问题颇为严重，而过低的报价为履约过程中的一系列问题埋下了伏笔：偷工减料、以此充好带来了“低价低质”问题，有限的预算、过大的资金缺口带来了不能按期完工的“胡子工程”和无法完工的“半拉子工程”。长期以往，承包商之间的管理、成本、质量、信誉竞争则异化为编制预算能力的竞争、探听标底能力的竞争乃至垫资施工的竞争，这对于建筑市场竞争而言百害而无一利。

在最低价中标中，遏制违约的基本原则是落实违约责任、提高违约成本。投标担保与履约担保便能够确保“低价低质”、“胡子工程”责任回归己身：工程担保的追偿机制、反担保设置可以在补偿业主后向承包商索赔，实则将违约风险转回风险源。投标担保和履约担保的应用能够改变承包商以不合理低价中标的结果：进则亏损，退则被罚——“饿死同行、累死自己、坑死业主”的不合理低价也能够得到源头遏制。

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投标担保+履约担保：

从低保额到高保额

当然，投标担保和履约担保在满足最低价中标法要求、堵住最低价中标法漏洞上的作用发挥，与保额呈现正相关关系：担保金额决定了担保责任的上限，也限制了担保功能的实现。

相较美国等高保额地区，我国的2%投标保函较难促使承包商更加慎重地对待投标行为，构建合理最低评价中标的保障，10%履约保函也仅仅能够发挥有限的违约规制作用。此外，高保额投标担保所能起到的资格预审作用、高保额履约担保所能起到的业主保护作用，在低保额的情况下也将大打折扣。

值得注意的是，近年来监管部门已有意识地引导履约担保向高保额发展：2019年9月24日国务院办公厅转发住建部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》要求“对采用最低价中标的探索实行高保额履约担保”，此后全国多个地区相继发布政策，要求对采用合理最低价中标的实行高保额履约担保。

客观上来看，最低价中标作用的有效发挥，应以市场机制完善、风控措施到位、信用体系完备为前提。在推行最低价中标法的同时建立健全约束保障机制，从法律、技术、道德层面对招投标进行全面约束，方能保证其顺利实施。