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全过程咨询能否真正独立开展服务工作,是否会重蹈监理覆辙?

  • 2020年11月19日
  • 18:44
  • 来源:
  • 作者:龚保儿

针对工程咨询行业长期存在的分散业务经营与管理态势,国务院2017年2月印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》,首次提出“培育全过程工程咨询”,并积极开展全过程工程咨询试点,以此为抓手着力整合项目建设各阶段、环节内容的工程咨询服务。




1 自2017年开始,国家不断在政策上发力,出台相关指导意见大力推进全过程工程咨询服务的市场应用与发展:


2 2017年5月2日,住建部发布《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》,决定在8省(市)以及40家企业开展全过程工程咨询试点。


3 2018年11月8日,国家发改委与住建部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》,对全过程工程咨询的内涵和外延进行了修订。


4 2019年3月22日,国家发改委与住建部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》,明确培育全过程工程咨询的两个着力点——投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。


5 2020年4月10日,中国建筑业协会发布《关于征求对〈中华人民共和国建筑法〉修订意见的函》,内容中提及拟增加“全过程咨询”相关规定。


6 2020年4月27日,住建部发布关于征求《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准(征求意见稿)》意见的函,进一步规范全过程工程咨询技术服务标准。




从整体上来看,全过程工程咨询产业发展呈现稳步向上发展态势。但令人关注的是,在全过程工程咨询稳步快速发展的同时,同样提供工程咨询服务的建设监理却面临重大行业变革——各地相继发出“取消强制监理”措施。这不仅令监理行业蒙上一层雾霾,业内对处于同样市场环境,面临同样发展问题的全过程工程咨询,也多了几分发展顾虑。全过程工程咨询能否克服建设监理发展问题?能否实现真正独立开展服务工作?是否会重蹈监理覆辙?









1

全过程工程咨询


需要克服自身的发展问题




全过程工程咨询,是指由一家综合性工程咨询企业,负责对建设项目前期研究和决策以及项目实施和运行的全生命周期,提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。依据《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》,企业可采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。




从全过程工程咨询的概念内涵来看,其服务模式特点是对原本分散的碎片化咨询服务进行有效整合,通过科学统筹管理,为项目管理提供可覆盖工程全生命周期的全过程咨询服务;其优势是能够合理调配各类咨询资源,促进工程咨询行业发展转型,有效提高建设工程质量、安全、投资、进度的控制管理效果,更加适应建设工程项目管理一体化的发展趋势。




但从市场实践应用角度来看,想要有效发挥全过程工程咨询的模式作用,需要完成多重要前提:




业主方咨询需求与市场认可







我国全过程工程咨询的起步发展时间较晚。




一方面,长期以来业主方已习惯将勘察、招标、设计、施工、造价等咨询业务分别委托不同咨询机构,也有着较为成熟的管理模式经验;更重要的是,在传统咨询管理模式下,业主方能够保证自身对于项目管理的有效控制。




但对于全过程工程咨询,三年试点实践并不足以完全消除业主方对其咨询服务模式的陌生感,尤其全过程工程咨询管理方的入场,一定程度上削弱着业主方对于项目管理的掌控力度,这令全过程工程咨询难以通过市场化的推广方式快速应用普及。




另一方面,虽然国家在多份重要文件中提出,政府投资工程带头推行全过程工程咨询,鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务、鼓励在民用建筑项目中提供全过程工程咨询服务。但对于各类大型国有企业单位,其本身即有着较为专业的项目管理团队,且人员素质能力都相对较高,对于发展尚不成熟的全过程工程咨询服务需求并不强烈。




承包商主体接受与配合







相较于建设单位、施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位等建筑市场活动主体,全过程工程咨询方属于全新的市场角色,其咨询管理职能发挥打破了原有的项目管理格局,对传统项目管理造成着一定冲击。




目前我国招投标市场普遍实行低价中标原则,各类承包商往往以低于成本价的投标报价取得承包业务,而后通过工程索赔或其它方式手段平衡收益。全过程工程咨询管理方受业主委托对项目质量、安全、投资、进度进行全过程的合理化管控,其咨询与优化意见势必将对勘察、设计、施工、监理、采购等活动方“隐性利润”造成影响,因此必然受到这些管理对象的对抗与不配合。




政策推广力度仍待加强







从国家对于全过程工程咨询的政策推动态势来看,虽然从2017年开始“全过程咨询”频繁出现于各大重要政策文件中,但相较此前PPP模式的政策推广力度还较为欠缺,如PPP项目启动后,国家迅速建立PPP项目库、PPP项目库专家,在行业内引发广泛关注与参与。但就目前全过程工程咨询发展,相关政策推动多停留在各类指导意见、技术规范等理论指导层面,缺乏强有力的市场应用推广。









2




全过程工程咨询


能否克服建设监理发展问题




如上文所言,全过程工程咨询能否克服建设监理发展问题?能否实现真正独立开展服务工作?是否会重蹈监理覆辙?




相较于全过程工程咨询,建设监理有着“强制监理”规定加持,在其制度推广应用方面发挥了重要作用。但令人遗憾的是,监理制度终究在“低价中标”、“不规范市场竞争”、“角色定位偏差”、“业主方揽权不放”等不利因素中陷入困境。那么全过程工程咨询能否克服这些,避免重蹈监理覆辙?




低价中标,不规范市场竞争







监理制度发展问题之一,即在于早期行业门槛较低,行业内涌入大量资质实力不强的小监理企业,在监理服务费实行市场调价的背景下,恶意低价中标市场竞争导致“饿死同行、累死自己、坑死业主”的恶性结果。全过程工程咨询市场业务能否高质量顺利展开,能否避免重蹈监理覆辙,关键即在于规范市场竞争与避免低价中标。




从目前全国全过程工程咨询市场发展现状来看,首先在市场组成方面,具有综合性工程咨询能力的全过程咨询企业较少,多数企业以联合经营模式开展全过程工程咨询市场业务;其次,全过程工程咨询市场业务一般采取公开招标形式,但咨询服务费用的计取规则与标准尚不统一;加之,全过程工程咨询制度发展初期,市场监管制度尚待进一步完善,低价中标不规范市场竞争风险较高。市场监管部门应加快建立健全相应市场监管机制,加强监管力度,防范和避免恶意低价中标现象。




角色定位与管理授权问题







在建设监理制度中,业主方往往理所应当的认为工程监理作为其下属管理人员,在具体监理工作中应当遵循其管理意愿和要求,按照雇员与雇主的“一体”利益原则,对项目建设的具体实施、各方主体,开展监理工作。这种错误的角色定位,往往令业主与监理处于对抗状态,最终导致业主不愿放权给监理,甚至出现联合施工单位架空监理的现象。




全过程工程咨询方同样面临建设监理的角色定位与管理授权问题,业主方出于自身利益与对项目把控角度考虑,希望全过程工程咨询方以其利益角度出发,开展相应咨询管理工作。但在具体实施过程中,全过程工程咨询方一旦无法保持客观角色定位,其咨询服务也就无法保持公正、科学,因此全过程工程咨询方将不可避免的面临“对业主利益负责”还是“对质量安全负责”的选择。




如果全过程工程咨询方选择对业主利益负责,那么建设工程质量安全将继监理制度后再度失守;如果全过程工程咨询方选择对质量安全负责,那么业主方为避免失去对项目的绝对把控,必然会限制其管理授权,甚至如对待监理角色一样,联合其他建设活动主体架空全过程工程咨询方。







整体上来看,业主方的利益追求有时可能与项目质量安全管理目标相悖,全过程工程咨询方同建设监理一样受业主委托,在不规范市场环境下,同样面临自身角色定位的选择。但在与业主方的关系地位上,业主方有着钳制甚至架空全过程工程咨询方的方法手段,全过程工程咨询方却缺乏保障、实现自身权利的法律或政策工具。因此,在未解决上述发展问题的前提下,全过程工程咨询方将面临当下建设监理角色同样的发展困境。


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