广东金融学院保险系 广东 广州市 510521
【摘要】我国是一个农业大国，在全国13亿人口中，农村人口有近8亿，占全国人口总数的61%。因此，农业和农村经济的发展和稳定对我国经济的可持续发展非常重要。目前我国农业保险的现状与其经济的发展不相适应，急需在全国设立政策性农业保险公司，以推动全国政策性农业保险的发展。本文拟从发展政策性农业保险的作用入手，分析建立我国政策性农业保险公司的前提，探讨建立我国政策性农业保险公司的模式。
【关键词】政策性农业保险，政策环境与经济环境，政策性农业保险模式
Abstract: China is big agricultural country with the population of 1300 million people, among which the rural population accounts for 800 million people, accounting for 61% of the whole population. Therefore agriculture and the development and stability of rural economics are very important to the sustainable development of economy of the country. At present, the status of agricultural insurance is not fit for the economic development. It is very urgent for our country to establish policy-related agricultural insurance in order to promote the development of policy-related agricultural insurance in China. This essay will begin with the function of developing policy-related agricultural insurance, analyze the possibility of developing policy-related agricultural insurance and discuss the patterns or models of policy-related agricultural insurance.
Keywords: policy-related agricultural insurance; policy environment and economic environment; models of policy-related agricultural insurance
一、引言
政策性农业保险是建设社会主义新农村的重要组成部分，正确认识和理解它在国民经济中的性质、地位和作用，对于建立我国社会主义新农村的经济补偿制度，促进农村经济的发展，以及对我国保险业的促进和发展均具有十分重要的意义。
政策性农业保险是为农业生产服务的。正确认识政策性农业保险的重要性，首先取决于对农业在国民经济中重要意义的正确认识。农业是国民经济的基础。任何—个国家，人民生活资料的来源都主要靠农业。人类社会发展表明，农业是人们基本生活资料的主要来源，是轻工业的主要原料基地，是工业品的重要市场，是出口物资的重要来源，是为国家积累资金的来源之一。
农村经济的发展和农村的稳定对全国经济的可持续发展、促进安定团结、构建和谐社会非常重要。农业是国民经济基础越来越被人们所认识和接受，历史证明每当农业获得丰产，它必将带来经济的发展和市场的繁荣，反之，农产品物价就会上涨，造成城市居民的恐慌心理，直接影响国民经济的发展。
据最新统计，我国从1990年到2006年间，自然灾害和意外事故的发生所导致的直接经济损失年平均在2000亿元以上。以2002年为例，因自然灾害全国农作物受损面积达1237.7万公顷，人口受灾情况15201.7 万人，伤亡90326人，倒塌房屋146.2万间，损坏房屋414.1万间，死亡大牲畜39.9万头，直接经济损失837.9亿元（详细内容见下表）。
面对自然灾害造成的损失，除了政府部门临时给予一定的救济、社会保险补偿、社会捐助以外，绝大部分由农民自己承担。为了避免大部分损失由农民自己承担，就必须建立健全政策性农业保险制度，构建政策性农业保险体系，发挥政策性农业保险对农业生产和农村经济的稳定器作用。农业在生产中受自然环境、各种自然灾害和意外事故影响较大，因而造成的农业生产的经济损失是经常的，不可避免的，有时甚至是很巨大的。因此，它所需要的补偿也是必然的，是客观规律所决定的。我国农业和农村经济的可持续发展，需要政策性农业保险的大力支持。
附：2002年自然灾害情况统计表
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农作物受灾情况
(万公顷) |
人口受灾情况(万人) |
倒塌
房屋
(万间) |
损坏
房屋
(万间) |
死亡
牲畜
(万头) |
直接经
济损失(亿元) |
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受灾 |
成灾 |
受灾 |
成灾 |
死亡 (人) |
伤病(人) |
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1237.7 |
737.3 |
15201.7 |
9538.5 |
1819 |
88507 |
146.2 |
414.1 |
39.9 |
837.9 |
资料来源：《中国减灾》 2003年第1期
二、发展政策性农业保险的作用所在
1. 建立和发展我国政策性农业保险制度能有效地帮助落实国家实施的“三农”政策。农民在生产领域中承担了生产经营的风险，这种来自农业自然灾害的风险需要一种新的风险转移机制，才能把这种风险转嫁出去，以确保农业生产经营的稳定、农村家庭生活的安全。这种风险转嫁的承受者就是政策性农业保险的主体。政策性农业保险成为农民规避风险的重要途径，通过建立完善的政策性农业保险制度，将农民自担的风险改变为向保险人转嫁的风险，以改变原来由政府对农业灾害损失的事后救济行为。政策性农业保险采取预防与灾后经济补偿相结合的原则，使政府、产业化经营者和广大农民以较少保费投入获取较好的保障，以体现政策农业保险对国家实施“三农”政策的强有力的支持。
2. 政策性农业保险制度的建立与健全能调动农业产业化经营者和广大农户的种粮、种植、养殖的积极性，提高全国农业经济和农村经济在国内国外农业市场的竞争力，消除他们在增加农业投入后，因害怕农业自然灾害的发生而忧心忡忡，同时也为国家粮食安全战略提供可靠的保障。政策性农业保险能使农民在遭受自然灾害损失之后，获得保险公司的保险赔偿，做到减产不减收、损失有保障，保证农业产业化经营者和农民收入的不断增加和农村经济的稳定和可持续发展。
3. 更为重要的是，政策性农业保险的建立和健全有利于政府对农业经济和农村经济的支持和保护。按照世界贸易组织（WTO）的规定，各成员国要逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴，但是与农业生产相关的自然灾害保险则没有限制，也就是说，政府通过对农业保险费的补贴，间接地增加对农业生产的补贴，而且没有违反世界贸易组织对农业生产的限制。这种具有政策性农业保险已经成为世界贸易组织（WTO）成员国支持本国农业的基本手段和方式之一。发展政策性农业保险、建立政策性农业保险制度符合国际惯例，是合理运用世界贸易组织（WTO）规则的具体体现，是完善政策性农业保护制度、提高全国农业生产经营水平和国际竞争力的有力措施。我们应该充分利用这WTO规则中的这一政策，使我国的农业生产处在全世界农业生产的同一起跑线上。如果我们没有用好这一政策，我国的农业生产及其农产品在国际国内农业产品市场上就缺乏竞争力，影响农业产业化经营者和农民的种粮、种植和养殖的积极性。
三、发展全国政策性农业保险公司的前提
（一）政策环境的具备是设立政策性农业保险公司的前提之一：
2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》中提出：“健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。探索建立政策性农业保险制度”。2004年，中共中央国务院提出了“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种植业保险的农户给予一定的保费补贴”。
中国保监会主席吴定富在《2004中法农业保险论坛》上指出，“抓好农村保险，既是保险业自身发展、公司发展的需要，也是保险业服务于经济社会的重要体现。”
全国在2005年出台了《中共全国委、全国人民政府关于统筹城乡发展，加快农村“三化”建设的决定》，提出了“积极引进外资保险公司和引导国内保险公司进入农业和农村领域。鼓励农户和农民专业合作经济组织建立互助合作保险组织”。
2006年，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出，“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。”
中共中央有政策性指引、保险监管部门有发展农村保险的思想、各级政府对政策性农业保险的重视和支持，这些都是重要的发展政策性农业保险的信号。为政策性农业保险的发展提供了的支持、并指明了正确的方向。这些积极的信号充分说明农业保险的政策性环境已经形成。
（二）经济环境的具备是设立政策性农业保险公司的前提之二
自从改革开放以来，我国的经济一直处在高速发展之中，经济的蓬勃发展给政策性农业保险的发展提供了坚实的经济基础。我国国民经济继续保持高速发展，根据《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》显示，2005年年末全国总人口为130756万人初步核算，全年国内生产总值182321亿元，比2004年增长9.9%。根据以上数据计算，2005年全国人均国内生产总值为13943.60元，比2000年前增长6万亿元。近25年，国内生产总值年均增速高于7%的“十五”预期目标。从以上数据充分表明，我国已具备发展政策性农业保险公司的经济环境。
（三）农业产业化组织的扩大是设立政策性农业保险公司的前提之三
近几年来，我国不断调整农业生产结构，使农业产业化经营有了长足的发展。据统计，到2006年底，我国各类农业产业化组织总数达154842个，带动农户9098万户，带动农户增加收入年均达到1000元以上。各类产业化组织带动种植业生产基地13亿亩，带动养殖水面9570万亩，带动牲畜饲养量14.6亿头。我国农民专业合作经济组织有15万多个。目前已建立国家和省级农业标准化示范区4139个，标准化示范带动面积达5亿多亩，优质品牌农产品市场占有率稳步提高 [2]。 由于这些产业化组织采用新的科学技术，经营规模相对较大，投资和成本都很高，经营风险相对于普通农户而言，更加巨大，因而对政策性农业保险的需求普遍增强。此外，许多专业化种粮户、种植户和养殖户承保土地经营，其风险成本增大，也迫切需要政策性农业保险的支持作为后盾，减少因农业自然灾害和养殖场爆发流行性疾病（比如禽流感）造成的经济损失。
四、建立我国政策性农业保险模式的设想
发展政策性农业保险要从我国的实际情况出发，不能完全照搬国外的模式，也不可能完全依赖国家财政税收补贴，建立政策性农业保险公司要根据国家政策环境和经济发展水平和农业发展的具体情况来分析。
（一）我国过去的几种农业保险模式综述与评价
对于农业保险的经营模式，中国人民保险公司一直在不停的探索。从1985年复办农业保险以来，中国人民保险公司开展了多种经营模式的探索，其中包括自主经营模式、代办经营模式、统保经营模式、合作经营模式以及互助经营模式，获得了不少经验和教训。以中国人民保险公司广东省分公司为例，加以分析。
1．自主经营模式是中国人民保险公司广东省分公司20年来开展农业保险过程中采用的主要经营模式。保险人直接向农户出售保险单，由于政策性支持力度不够，一直处于经营亏损的局面。实践证明，光靠人保公司的力量显得力不从心。
2．代办经营模式是中国人民保险公司广东省分公司1989-1993年间为广东省政府代办农业保险，由省财政提供经费，人保公司只提取业务费，这种方式虽然解除了保险公司的后顾之忧，但是广东省财政承担了巨大的压力，从而终止了与人保公司的代办协议。经验表明，光靠政府财政支持也是行不通的。
3．统保经营模式是由地方政府组织、推动实行区域性“统保”。政府下文委托保险公司承保生猪特定疫病保险，保险人向生猪屠宰点收取保费，但不向卖猪的农民收取保费。农民的生猪出现保单上规定的疫病造成生猪死亡时，由保险公司按市场价赔偿。经营结果良好，达到收支平衡，政府、保险人和农民都满意。但是，由于种种原因，这种模式在多数县区停办。在今天看来，这种模式是值得可取的，如果这种方法能延续下来，就不会挫伤广大农民养猪的积极性，全国的猪肉不会出现供给短缺的现象，价格也许不会飞涨。实践证明，政策的制定应有超前性。
4．合作经营模式是广东省人保公司与地方政府联合经营的一种模式，合作各方按比例投入风险准备金，保险收入和业务开支按比例分摊。这种模式应该说是一种很好的模式，与美国由政府出资开办农业保险非常相似，应该说是一种很好的方法。但是20世纪90年代的政策认为，政府不能参与经营保险活动，地方政府支出的一部分农业保险风险准备金当时有人认为不合法规，因而相继流产。事实说明，当时的政策落后于保险的发展。
5．互助经营模式是一种农业保险合作社模式，由农民、村镇企业、信用社等投资入股，向保险公司分出50%的责任，合作社自己承担50%的责任。经营范围包括农业保险、村镇企业、个体工商户和农民的家庭财产等业务。但是由于广东农业自然灾害频发，损失严重，这种合作社模式出现严重亏损而夭折。
总的来说，上述几种经营模式停办的原因是保险公司出现严重亏损、省财政不堪重负。但归根到底，是由于当时不完全具备相应的政策环境、经济环境和人文环境，人们的思想意识还比较陈旧，在当时的条件下开展政策性农业保险显得先天不足。
（二）未来政策性农业保险公司新模式的设想
1．政府支持下的农业相互保险公司模式。这种模式是所有参加保险的人为自己办理保险而成立的法人组织，独立开展农业保险业务和再保险业务。这是国际上比较成熟和被广泛采用的一种保险组织形式。目前，相互保险公司成为国外保险市场的主流形式之一，公司数量和市场份额比重都比较高。由于相互保险组织的成本较低，为经济条件相对较差的人群提供了保险保障的机会。政府通过减少或免除税收、发放贴息或低息贷款，从财政金融税收给予相互公司必要的支持。政府要以法规的形式，确立永久性政策支持，每年定期从财政中收入中拨出一部分专项资金，建立农业保险风险保障基金。农业相互保险公司每年也要提取一部分准备金，以应付大灾大难的发生。当遇到特大农业自然灾害，如台风、洪水等，或农业保险相互公司无法承担保险责任时，可通过农业风险保障基金予以安排，补偿农业保险因自然灾害遭受的损失。
由于农业相互保险公司是农业企业、农户按自愿、互助原则组织起来的群众性保险合作组织，所以较为容易建立和发展起来。农业相互保险公司的优点在于能够减少道德风险的发生的概率。因为农业相互保险公司是由同一地区的农业企业、农户自愿组成，农业企业、农户之间彼此熟悉，对农业生产过程以及所面临的风险因素了如指掌，因而能够大大降低道德风险的发生。农业生产企业、农户既是投保人，又是相互保险公司的股东，保险人与被保险人具有在经济利益上的一致性。
2．政府引导下的商业保险公司经营模式。这种模式是商业性保险公司在经营农业保险时，由国家财政和地方财政提供保费补贴、业务费用补贴补贴。商业保险公司利用自己的网络，具体办理政策性农业保险业务，在财务上应实行单独管理、单独核算。政策性农险的保费收入只用于政策性农险的赔款支出，当年有盈余，滚存下年，作为今后的赔款积累。政策性农险的节余不参加保险公司的利润分配，亏损也是在政策性农险科目里反映解决，不由保险公司商业利润弥补。
国家和地方政府对政策性农业保险的经营者提供业务费用补贴，能鼓励商业保险公司经营政策性农业保险的积极性。国外有这方面的经验，比如，美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广的费用，并向保险公司提供20%至25%的业务费用补贴。此外，美国政府还向投保人提供保险费补贴，2000年平均补贴额为纯保费的53%，其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。
3．政策性农业保险股份公司模式。这种模式就是设立专业的股份制农业保险公司，专门从事农业保险的经营。比如国内首家专业农业保险公司—上海安信农业保险股份有限公司就是这种形式，注册资本金达2.08亿元，由11家企业依法共同认购，股东主要是上海市各区县的国有资产公司。实行的是“以险养险”的模式，即实行的是政策性业务、商业化运作模式，将种植业和养殖业保险划为政策性业务，两业险种的保费收入占安信全部保费收入的比例不得低于60％，公司开办这两项业务将享受相关政策支持。涉及农业财产险、责任保险、短期意外险和健康险等其他业务则按照商业化运作，通过这些险种的收益来弥补种养业保险的亏损。
4．外资保险或合资保险公司模式。这一模式就是引进具有农业保险管理经验的外国保险公司或由全国保险公司与外国保险公司合作，为政府代办农业保险业务。比如欧洲最大的农业保险公司-法国安盟保险公司在四川成都设立的分公司就属这一类模式。四川省引入法国安盟外资保险公司的目的，主要是借鉴安盟外资保险先进的管理经验、营销理念和成熟的风险管理技术，全国也可采用这种模式发展政策性农业保险，以推动全国农业保险的发展，使之成为经营政策性农业保险主体的一部分。
五、结论
建立我国政策性农业保险公司是一项重大的工程，涉及农业、农村经济发展和农业风险管理的许多方面，政策性强，应根据全国地域广大、农业和农村经济发展不平衡以及农业风险差异性大的特点，建立经营主体多元化的农业保险经营体系，包括上面提到的几种政策性农业保险经营模式。
各级政府和承担经营农业保险的经营主体加强对政策性农业保险的宣传，增强农民风险意识，使他们充分认识到，农业保险不仅是一种财产保险，更是一种发展农业的现代化金融工具，还是一项扶持农业发展的政策。农民应该正确运用这种农业风险的防范工具，把农业保险视作农业自然灾害救助体系的重要组成部分。
同时，继续在部分省市推进政策性农业保险试点。2004年以来，我国各级政府相继开展了政策性农业保险的试点工作，成效比较显著。2005年我国农险保费收入8.46亿元，同比增长15.98%。其中，上海、黑龙江、吉林、新疆、江苏、四川等试点地区农险保费收入达6.57亿元，占全国农险保费收入的78%。试点地区承保大宗农作物4054万亩，比2005年扩大了19.4%。安信、安华、阳光等3家专业农险公司以及人保财险、中华联合的农险保费收入合计达8.42亿元，占全国农险保费收入的99%，农险业务继续保持良好发展势头。应在此基础上，逐步在全国推广。
最后，加快政策性农业保险的立法。从1995年10月 1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定是很笼统的。政策性农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。而我国目前对这项涉及农业基础地位的政策性农业保险业务，尚无一套完整的法律。因此，国家应加强农业保险的立法，以法律的形式保障农业保险的发展，避免政府支持农业保险的随意性。尽快制定《政策性农业保险法》，用法律的形式明确农业保险的政策性属性，使我国政策性农业保险走上一条法制化的道路。
参考文献：
1. 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 [M]，人民出版社，2003.10
2. 黄 洪 主编，广东保险产业发展改革报告 [M]，广东经济出版社，2005.11
3. 卜新民 主编，广东统计年鉴2006 [M]，全国统计出版社
4. 王平生，论现阶段政策性农业保险发展可行性 [J]，保险研究，2005.3
5. 刘冬姣等，湖北农业保险发展研究 [J]，金融学苑，2005.1
6. 蓝春锋，浅议农业保险模式选择与农村金融稳健发展 [J/OL]，http://www.chinavalue.net
7. 黑龙江保监局青年读书会课题小组：农业保险的发展模式和监管途径 [J]，中国保险，2004.3
8. 陈颖瑛，浙江省农业保险发展模式的创新，第四届中国保险教育论坛论文集，2007.10
原载《现代财经》2008.第2期
[2] 资料来源：农业部信息中心。2007.11.27 |
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