[内容摘要] 环境责任保险制度的建设，需要地方政府的支持。伴随经济发展而带来的环境污染有其现实存在的合理性，但它所造成的严重后果却是受害人和加害企业难以承受的，成熟的市场不仅要通过完备的法律、法规保护权利人的利益，更应该有相应的制度，使这种权利能够实现，环境责任保险制度作为首选的保障机制在西方发达国家得到了广泛的应用。我国目前环境责任保险基本上处于空白的状况，除了保险公司在经营技术方面存在的问题，与地方政府的政策导向也是有重要关系的，作为一种保障制度的建设，地方政府的扶持是必不可少的。
[关键词]：环境保护 环境责任保险 政府政策 The support of government , the foundation of the environment liability insurance systems. Kan Xiao-dong ( fujian Administration is Fuzhou 350002) [Abstract]: Institutional developments in liability nsurance in environment, need the support of the local government. It has rationality that the environment pollution of the development of economy, but the serious result is something the enterprise is unbearable. The maturity law and some correlation law is needed which made such right can realize. The environment liability insurance system taking the lead of guarantee mechanism ,that is using in western. The current environment liability insurance in China is placed in the blank condition. The reason is the operating the technique problem of the insurance company, and the policy leads of the local government .As a kind of l developments, It is essential that the local government support the building of guarantee system.
[Keywords]: Environmental protection Environment liability insurance Government policy
一、在我国发展环境责任保险的必要性近年来，随着工业生产的快速发展，环境问题愈益突出，全国每年发生的污染事故多达数千起，因环境问题造成的经济损失逾千亿元，由于环境污染和破坏所引发的民事纠纷也日渐增多。环境侵权行为之所以愈演愈烈，与环境侵权行为的平均机会成本偏低有重要关系。为了扼制日趋严重的环境污染，《中国21世纪议程》明确要求：要“将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的作法”，“有效地利用经济手段和其他面向市场的方法来促进可持续发展。”。中国的环境资源法和其他有关法规、政策文件中也都在强调“谁污染谁治理”、“谁开发谁保护”的责任原则。对环境侵权者课以严格的民事赔偿责任，对受害者给予合理补偿，既是维护社会公平正义的要求，更是保证我国市场经济的可持续发展的需要。同时这也就意味着，随着法律体系的完善，环境侵权民事责任的扩大化，环境侵权企业将面临巨额的民事赔偿责任。然而有可能出现的问题是：如果污染侵权企业不具有足够的清偿能力，被侵害人将无法得到事实上的救济，胜诉的受害者手握一纸无法执行的判决书，成为实际上的败诉方，最终还是不能体现出法律的公平。国家发展首先要经济发展，而环境污染或破坏的原因本身，却常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为，具有相当程度的价值正当性和社会有用性。而可能发生的严重污染事件，则往往导致巨额责任的集中化，使得产生污染危险的企业缺乏安全感，使可能的责任人置于高额赔偿费用的威胁之中，从而造成社会上某些种类产品的短缺，给整个社会的生产、生活带来负面影响，同时，还制约了企业的发展。因此，企业也迫切需要一种有效的风险转嫁机制，将所面临的赔偿责任风险分散出去。 因此不论是环境污染的侵权者还是污染的受害人，都希望有一个合理的制度性安排，保障他们的生活和生产在突发的灾害事故后能迅速恢复到正常的水平。成熟的市场不仅要通过完备的法律、法规保护权利人的利益，更应该有相应的制度，使这种权利能够实现，在这方面，环境责任保险制度作为首选的保障机制在西方发达国家得到了广泛的应用。环境责任保险是指被保险人因从事保险单约定的业务活动导致环境污染，应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险，投保人以向保险人交纳保险费的形式，将突发、意外的污染风险转嫁给保险公司。环境责任保险，不仅能使环境污染损害赔偿问题充分、及时、有效的解决，切实保护环境污染受害者的合法权益，使受害者的权利得以实现，维护社会安定。还可以分散风险，使企业避免因污染损害事故遭受重大损失，难以为继，而导致破产。并且还可通过保险公司对企业的安全生产进行有效的监督管理，督促企业对生产中未达到环保要求的环节进行改造，加强管理，从而促进环保工作的开展，将污染风险发生的概率降到最低限度。
二、我国环境责任保险的现状世界范围内的环境责任保险缘起于20世纪60年代的环保浪潮，到了70年代，公民环境权的理论极大地推动了环境侵权理论的发展，西方国家一系列环境保护法案纷纷出台，为了遏制日益严重的工业污染，各国都对环境污染行为实行严格责任，给予严厉的处罚，罚金之高使得非故意造成污染的企业面临破产倒闭的危险。因此，企业迫切需要将这些不确定的风险转嫁出去，环境责任保险就是在这样的背景下产生并发展起来的，它的内容涉及环境权的各种权能，如清洁空气权、清洁水权、安居权和宁静权等。我国的保险事业起步较晚，特别是环境责任保险，除了油污责任保险外，比如核责任险、水污染责任险、声震污染责任险和辐射污染责任险等险种基本上是空白，即使是油污责任险，因为其限制性的条款甚多，企业投保的积极性也不高。造成这种状况的原因在于：
1、保险人的经营成本过高。每一个企业的生产地点、生产流程各不相同，经营环节、技术水平各有特点，对环境造成污染的可能性和污染程度都不一样。这就要求保险公司在承保时，有专门通晓环保技术和知识的业务人员对每一个标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率，每个保险标的适用的保险费率都可能千差万别。由于风险管理技术水平落后，风险的可控性较弱，经营此类险种的风险远远高于其他商业保险，随着法律法规的逐步完善，环境责任保险中承担的民事损害赔偿等法律风险也相对增加，巨额索赔频繁见于媒体，使得索赔者期望值过高，索赔金额大大超出了承保公司的风险控制能力。另外，在赔付时，环境污染致害的因素众多，调查取证所付出的人力、物力和财力远比其他保种要高的多，而这些费用依照保险法的规定，是由承保公司承担的，这也加大了保险公司的经营成本。
2、产品的有效供给不足。保险人没有开发出真正适合市场需求的相关产品，由于环境责任保险涉及法律、法规的内容比较多，条款的制定有其特殊性。只有精通法律的专业人员参与开发，才能保证条款的适用性和严密性，有效地控制风险，目前保险公司缺乏这样的人才，因而也就缺乏相应的险种设计，这使得高风险企业的特殊保险需求无法得到满足。
3、企业的有效需求得不到满足。环境责任保险中的污染责任是有严格限制的，保险公司只对突然的、意外的污染事故承担保险责任，对于排污企业正常、累积排污行为所致的损害责任则排除在外。一次污染事故的发生，可能造成的人身伤亡和财产损失，加上相关的罚款和清理费用，保险人承担的赔偿金额是很大的。因此，为降低保险公司的风险，在设计保单时，保险公司一般要确定其承担的责任限额，同时也要求企业共同承担赔偿责任，即规定免赔额，由企业自己承担损失的一部分，这种方式往往不被企业认可，认为保险责任范围过窄，与企业的避险需要不相契合。
4、目前我国处理环境纠纷的相关法律制度不完善，协调的也不好，影响了环境污染责任的认定和保险经营风险的预测。企业一般都能意识到所面临的经营风险，也希望能获得一定程度的保障，但市场竞争的激烈程度，促使企业主们尽可能减少经营成本，包括保费的开支，特别是正在成长的非国有企业大多处在资本的原始积累阶段，对资金的需求远远大于对风险控制的需求，既然没有法律法规的强制性要求，企业便对污染事故的发生抱着侥幸的心理，不会积极投保。而这些企业往往是当地的利税大户，地方政府对他们是百般迁就，一旦发生污染事故，往往偏袒企业向保险公司索赔，从而加大保险公司的经营风险。
三、环境责任保险制度的建立需要政府的扶持环境损害责任保险在发达国家是十分重要的环境保护手段，国家通过立法，规定保险公司必须采取有效措施减少企业的环境事故发生,以减少其社会危害性，同时在立法中用强制的方式要求企业参保。一般从事需要许可证和需要审批活动的生产企业，都要按照政府的规定缴纳一定数额的保险费，这样不仅能降低企业由于环境污染所带来损失的风险，而且有利于污染纠纷的迅速解决和污染的及时处理。另外也能使环保产业资金运营得到保障，有利于整个社会的安定和经济的健康发展。从这里我们可以看到环境责任保险的发展，一是取决于社会公众对污染风险的认识，再就是一个国家的相关政策和制度性的安排，前者决定了这个市场存在的价值，后者决定了这个市场能否成为现实的市场。 2003年中国保监会召开了责任保险发展问题研讨会，各中资财产保险公司、再保险公司、行业协会的代表以及有关部委的同志参加了会议。保监会副主席冯晓增指出，责任保险是一种具有很强社会管理功能的保险，责任保险的发展与社会生产和人民生活的关系非常密切。并希望通过各方的努力，共同研究和营造有利于责任保险发展的法制环境和社会环境。虽然保险监管部门和其他政府部门均表态要大力发展责任保险，但如果没有相关的政策倾斜和政府部门的支持，环境责任保险还是难以象其他险种那样完全靠市场来运作的。目前有待解决的问题有：
1、完善环境污染责任的立法。健全的法律制度是环境责任保险的基础，责任保险与法律制度和法制环境息息相关，尤其是民法和各种专门的民事责任法律和法规。责任保险中所谓的“责任”，是一种法律的创造，它体现着社会的规范标准。对于环境污染侵权这类严重的社会性权益侵害现象，应当以法律的形式确立强制保险等社会救济手段，使制造污染企业的个别赔偿与社会化救济相结合，兼顾受害人和加害人的共同利益，这样才能保证国家经济可持续发展的目标的实现。在一个高度发达的社会，保险对社会风险的合理承担，对促进经济的整体协调起着极为重要的作用，从总体情况看，中国目前的保险法制环境还不够发达，而现行的环境经济法律制度主要是以行政管理为特征，环境责任保险作为解决环境纠纷的一种有效手段，在环境法律体系中并没有占据应有的位置，在事故发生后的经济赔偿和纠纷理赔的主渠道作用也没有发挥出来。
2、强制投保需要政府的支持。环境污染责任保险是政府部门运用商业手段代替行政手段管理企业的有效方式之一，环境污染责任保险具有支持国民经济发展、维护社会稳定、保障人民群众生命财产安全的社会管理功能，它能将政府从事故后繁杂的事务性工作中解脱出来，这一点需要各级政府主管部门有充分的认识。从而通过政府颁布相关的政策，由政府出面来协调各部门、各行业间的合作与交流，保险公司负责保险费的收取，并将不按时缴纳保费的情况及时反馈主管机关，由政府主管部门行使公权力对违规者予以处罚，追究当事人对社会公共利益所负的责任，这样才能建立和完善该保险制度。为什么要求企业强制投保呢？根据保险的大数原理，只有参加保险的人数和范围足够大，才能测得相对确定的保险事故的发生概率，降低环境责任保险的缴费比例和相应提高保单的责任限额，这对参保者而言，参加者越多，单个企业所付出的费用就越低。对保险公司来讲，如果能集聚相当的规模，则风险便相应分散了，其控制风险的能力将得到增强。所以在保险实务中，客观上是需要有大量的同类的危险单位存在，并且由保险公司所承保的危险数量也是足够充分的。自愿性的投保显然不能达到这一目的，市场经济强调市场机制在市场中的导向作用，但市场经济也有其盲目性的一面，政府的公权力往往是一种重要的调节手段，完全依赖于市场化的运作，发展环境责任保险，在我国现阶段是行不通的。
3、政府主管部门必要的财务监督。保险公司将所收到的环境责任保险费，设立一个专门帐户，建立赔偿基金的长期积累制度，将平常年景的保险费逐年积累，以应付不期而至的重大事故，弥补重大事故的缺口，这就必须有政策和财务制度上的约束，防止保险公司将其作为短期经营利润进行分配。同时环境污染风险的费率厘定必须科学合理，以保证累积的准备金与累积的责任相一致，确保偿付能力，这也需要政府主管部门的参与和监督。世界上很多国家或地区采取政府支持或直接介入，并与商业保险公司共同建立保险基金，对环境污染风险进行单独的有效管理，形成了一套较为成熟的运作模式。这种模式就是，政府制定有效的公共政策，要求企业投保环境责任保险，国家财政提供适当的财政资助，保险公司广泛参与，由保险公司进行商业化的经营，在国家政策的支持下，商业保险公司在不谋求盈利的前提下科学地承保和理赔，这样可以解决保费收入的有限性与污染事故损失巨大性之间的矛盾。
4、政府对环境责任保险实行减免税措施。通过商业保险制度，动员全社会的资源，缓解重大污染事故对社会和人民生活的冲击，其中政府的政策导向作用十分重要，这需要保险监管机关会同国家相关职能部门，将这笔责任准备金从财务政策和制度上予以确认，并给予税收方面的优惠，同时对环境责任保险这一特殊险种单独立帐，减免营业税、所得税等税种，帮助保险公司建立起风险控制和防御体系。政府政策的目的，是通过政府的行为改变经济当事人的成本收益计算，最初使他们自觉地选择有利于可持续发展和保护环境的方案，来达到可持续发展和保护环境的目的，不断地探索新的、更有效的政策手段，将是走向可持续发展新世纪的重要一环。环境责任保险是以市场化的方式辅助社会管理的一个重要手段，也是政府转型时期利用市场经济的手段，履行的公共服务职能的有益探索。虽然我国各地区之间的经济发展不平衡，环境责任保险机制涉及到风险机率、赔偿额度、保费费率等诸多复杂关系，其建立、运行、管理是一项复杂庞大的系统工程，但是我国经济的可持续性发展，生态环境的保护，环境责任保险的保驾护航作用是不可或缺的。研究、探讨、解决其存在的问题，有助于建立具有中国特色的环境责任保险制度，从而提升保险业在整个国民经济中的重要地位，在全面建设小康社会的进程中，使其真正能够担负起“促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民”的重要使命。
参考文献：参考书目：
1、可持续发展与环境资源法制建设 作者：蔡守秋 出版社：《中国法制可持续发展与环境资源法制建设》
2、环境侵权法(中国民商法专题研究丛书) 作者：曹明德出版社：法律出版社 题目拟改为“环境责任保险是环境侵权责任社会化的重要形式”
张新宝：污染环境致人损害的责任 陈立琴：环境责任保险制度研究 吕忠梅：公民环境权的民法保护邹海林：《责任保险论》法律出版社
（1999年版）蔡守秋：《可持续发展与环境资源法制建设》中国法制出版社（2003年版）曹明德：《环境侵权法》法律出版社（2000年版）
环境责任保险的政府角色福 建 行 政学 院 阚 小 冬 |
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