解读昆明中院对“云南医保第一案”的终审裁定
2006年5月15日，昆明市中级人民法院对倍受关注的“云南医保第一案”作出了终审裁定[（2006）昆行终字第33号]。裁定认为：“被告医保中心是劳动和社会保障行政部门按照规定设立的医疗保险经办机构，负责本行政区域内基本医疗保险的具体业务工作。”被告“不具备独立的行政主体资格”，“并非本案的适格被告”，裁定撤销一审判决，发回重审。
昆明市中级人民法院的裁定属于终审裁定，可见其权威性不容置疑。医保中心不具备独立的行政主体资格，换句话说，就是“未成年”人，必须受其“监护人”昆明市劳动和社会保障局的“监护”。按《中华人民共和国行政许可法》的规定：“委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”
根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》以及《云南省城镇职工基本医疗保险暂行规定》、《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》的相关规定，昆明市劳动和社会保障局是法规、规章授权的城镇职工基本医疗保险的行政主管部门（以上三个文件是中院裁定医保中心不具备独立的行政主体资格的依据）。根据昆明市机构编制委员会“关于同意成立昆明市医疗保险中心的批复”，批复称“为认真贯彻执行国务院[1998]44号文件精神”，同意成立昆明市医保中心，作为市劳动和社会保障局直属事业单位，具体负责医改政策的制定和基金的管理。主要职责是：负责昆明市行政区域内城镇职工基本医疗保险基金的统筹，个人帐户的管理，医疗费用结算和医疗服务及医疗保险金的管理；负责对各县（市）、区的业务指导”。这也是中院裁定：“医保中心是劳动和社会保障行政部门按照规定设立的医疗保险经办机构，负责本行政区域内基本医疗保险的具体业务工作”的依据。
由此可见，昆明市医保中心不仅是昆明市劳动和社会保障局的下属机构，而且是其为履行法规、规章授权行政而成立的专门机构，由市劳动和社会保障局负责监督，并对该机构被授权的行政行为的后果承担法律责任。“云南医保第一案”，经历了向昆明市医保中心行政赔偿申请，上级主管部门昆明市劳动保障局行政复议，最后才是行政诉讼，追究的是昆明市医保中心直接行为后果的法律责任，按《行政许可法》应由昆明市劳动和社会保障局承担。而另一方面，依据《行政诉讼法》：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”的规定，昆明市劳动和社会保障局也难辞其咎，但在诉讼过程中追加昆明市劳动和社会保障局为共同被告，却没有得到法院的支持。从这个意义上讲，法院也显现出袒护之象。“冤有头，债有主”，“父债子还”“监护人”的法律责任不容推卸。
昆明市医保中心，有自己的名称、办公场所、公务员编制的工作人员，财政经费，具备诉讼的法人地位和资格。作为“云南医保第一案”的被告，参与诉讼并无不妥。昆明市中级人民法院裁定被告“不适格”，依据的是被告“不具备独立的行政主体资格”，但忽略了“委托”行政许可的法律责任。简单推论“不适格”，将造成新的混乱，形成“悖论”，意味着医保中心的“成立违法”，从而导致“医改”在实施过程中存在着实质上的违法行为。由此推论，医保中心对城镇职工基本医疗保险基金的统筹和医疗服务及医疗保险金的管理将因为“不具备独立的行政主体资格”，而涉嫌非法集资，非法插手医疗服务和基金管理。“不具备独立的行政主体资格”的医保中心，将失去依法行政的资格，依照法院裁定将面临被取缔的风险。
而另一方面，医保中心以自己的名义施行医改政策规定的行政行为，按中院的裁定，也将失去法律上的依据，涉嫌非法行政，从而将引发下一步的行政资格合法性之争。
2006．8．21于昆明
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