《三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点情况调研报告》

根据《财政部 农业农村部 银保监会关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》（财金〔2018〕93号），2018—2020年，内蒙古、辽宁、安徽、山东、河南、湖北6省（自治区）各选择4个产粮大县，开展了三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。近日，笔者赴相关省份进行了调研。

（一）试点政策情况

保险标的为水稻、小麦、玉米三大主粮作物。完全成本保险的保险责任涵盖主要自然灾害、重大病虫害和意外事故等，保额在覆盖物质与服务费用的基础上，新增土地成本和劳动力成本。收入保险的保险责任涵盖农产品价格、产量波动导致的收入损失。在农户自交比例不低于30%的基础上，中央财政对中西部地区和东北地区补贴40%、对东部其他地区补贴35%。试点期限为2018—2020年，实际执行中，2018年已过投保期，各省均从2019年开始。

1.试点险种情况

试点省按照政策要求，选择经济基础强、土地流转率高、农业保险工作基础好的粮食主产县，结合实际设计保险方案，有关情况见表1。

2. 资金投入情况

试点省2019年资金投入合计75175.24万元，其中，中央财政资金29745.23万元，地方财政资金23245.15万元，农户自交保费22184.86万元。2020年资金投入合计82770.02万元，其中中央财政资金32746.69万元，地方财政资金25525.02万元，农户自交保费24498.31万元（见表2）。

3. 投保及理赔情况

试点省2019年投保面积合计1291.97万亩，保险保障金额合计1104123.77万元，理赔金额合计47254.83万元。2020年投保面积合计1411.91万亩，较2019年增长9.28%，保险保障金额合计1208112.49万元，理赔金额合计79584.46万元（见表3）。

（二）主要经验及做法

一是加强组织领导，压实部门责任。地方财政部门、农业部门和银保监部门建立联席会议制度或农业保险工作小组，细化职责分工。财政部门作为牵头部门，会同有关部门制订试点方案，强化部门联动，优化工作机制，统筹推进试点政策。

二是积极宣传发动，推动政策落实。地方政府部门充分发挥引导作用，利用官网、报纸等媒介广泛进行政策宣传解读。保险经办机构将传统模式与线上模式相结合，入村入户发放宣传资料，使用手机APP推送等开展定向宣传，上下联动，多渠道发动，提高农户的参保意识。

三是强化科技支撑，提高服务质效。保险经办机构积极运用新技术开发各类应用工具，用于农业保险的承保理赔过程。有的开发手机移动服务终端，实现投保理赔全流程线上化管理，使农户足不出户就能随时跟踪投保理赔进度等相关信息，提升农户的参与感和获得感。

四是注重考核监督，规范运行机制。地方财政部门以保费补贴资金的监督检查和绩效评价为抓手，强化农业保险全过程、各环节、深层次监管，全面掌握农业保险实施情况。对发现的问题加强督促整改，对农业保险运行机制进行优化改善，不断提高农业保险规范化管理水平。

总体上，三大粮食作物完全成本保险和收入保险是分散种植风险、保障农户收益的重要政策工具。在中央财政支持和地方政府推动下，试点政策取得了明显成效，对推动农业保险高质量发展、保障国家粮食安全发挥了重要作用。

（一）保险保障水平显著提升

从6省份总体情况看，试点险种每亩保额对完全成本的覆盖率平均为92.38%，保障水平较直接物化成本保险平均提高0.85倍。如湖北省水稻完全成本保险每亩保额1100元，直接物化成本每亩保额400元，提高了1.75倍；辽宁省玉米完全成本保险每亩保额700元，直接物化成本每亩保额为280元，提高了1.5倍。相较于大灾保险，保险保障水平也有明显提升。如河南省小麦完全成本保险每亩保额900元，大灾保险每亩保额745元，提高了0.21倍；安徽省水稻完全成本保险每亩保额1000元，大灾保险每亩保额800元，提高了0.25倍。保险保障水平情况见图1。

（二）农户投保积极性逐步增强

2019—2020年，6省份试点险种投保面积合计2703.88万亩，占试点地区粮食作物种植面积3760.92万亩的71.89%。其中，安徽省水稻完全成本保险投保面积合计323.95万亩，占水稻种植面积的94.68%；山东省小麦完全成本保险投保面积合计442.31万亩，占小麦种植面积的94.39%。分年度看，2019年6省试点险种投保面积合计1291.97万亩，投保率67.60%，2020年投保面积合计1411.91万亩，投保率76.33%。2020年投保面积较2019年增加9.28%，投保率较2019年增加8.73%。投保情况见图3。

（三）灾后损失补偿作用进一步发挥

2019—2020年，6省份投保农户合计195.36万户，出险农户获得的赔款总金额12.68亿元，简单赔付率为80.31%。其中，2019年为出险农户赔付4.72亿元，简单赔付率为62.86%；2020年为出险农户赔付7.96亿元，简单赔付率为96.15%。在受损程度相同的情况下，6省份完全成本保险亩均赔款高于直接物化成本保险95.5%，高于大灾保险22.83%，农户获得更高额的灾后损失补偿，农户受益度（理赔金额与自交保费之比）平均达到12.16倍（见图4）。

（四）提高农业生产适度规模经营水平

2019年，6省份农民合作社、家庭农场和种粮大户等规模经营主体投保面积合计274.85万亩，占总投保面积的21.27%。2020年，规模经营主体投保面积合计324.19万亩，较2019年增长17.95%，占总投保面积的22.96%。从两年投保面积的变化趋势来看，各省规模经营主体投保面积增长率均高于总投保面积增长率（见图5）。

试点险种对规模经营主体的吸引力逐渐增强，一些规模经营主体通过流转小农户、建档立卡贫困户承包的土地进行经营，吸纳和带动小农户与贫困户增收脱贫，在一定程度上促进了农业生产向规模化、集约化的方向发展，提高了农业适度规模经营水平。

（五）充分发挥财政资金的撬动作用

2019—2020年，6省份试点险种中央财政承担保费补贴资金6.25亿元，地方财政承担保费补贴资金4.88亿元，带动实现保费收入15.79亿元，提供风险保障231.22亿元。以保险保障金额与各级财政投入资金相比，财政资金杠杆放大倍数平均为20.77倍，特别是山东省达到34.55倍，河南省达到29.91倍，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用（见图6）。

（一）试点险种与传统险种的政策衔接有待加强

试点方案要求试点政策要与现行农业保险保费补贴政策做好衔接。在实际执行过程中，存在政策衔接不畅的问题。一是部分试点县对完全成本保险采取整县推进，没有保留直接物化成本保险，对无力支付更高保费或者没有更高风险保障需求的小农户，切断了传统险种的投保渠道，导致部分小农户无法参保。二是部分试点县通过招标等方式重新选择保险经办机构，而传统险种的承保机构在试点政策开始前已经确定，造成同一地区传统险种和试点险种由不同保险机构分别承保，可能存在保险机构过度竞争等问题。

（二）风险保障需求与农户自缴保费之间存在矛盾

完全成本保险和收入保险的保额显著高于传统险种，保费支出也更大。试点险种要求农户自交保费比例要达到30%，也高于传统险种，导致农户负担较重。如山东省小麦完全成本保险农户自交保费11元/亩，比小麦传统险种自交部分提高了175%，湖北省水稻完全成本保险农户自交保费是直接物化成本保险的3.3倍，是水稻大灾保险的2.1倍。试点险种因更好地满足了农户的风险保障需求而具有较大吸引力，但保费压力削弱了小农户的积极性，影响其参保意愿。

（三）试点险种保险条款设计不尽合理

一是保额和费率的厘定相对粗放。粮食作物种植面积较为广阔，不同地区成本、产值数据以及理赔风险不尽相同，规模经营户、小农户和贫困户的风险偏好与自身经济收入水平也存在很大不同。目前部分省试点险种采用全省统一保额和费率，没有考虑地域和投保对象之间的差异。二是收入保险中价格的确定机制有待进一步研究。收入保险要同时考虑产量和价格双重因素，4个收入保险试点县在计算收入时使用的价格均以期货市场为准，出险后获赔金额与实际收入损失有一定差距。

（四）保险经办机构基层服务能力仍有不足

农业保险业务覆盖范围主要在农村，点多面广，对保险经办机构的基层服务能力提出了更高要求。在实际开展业务的过程中，有的保险机构服务能力仍有不足。一是有的基层服务人员专业性有待提高。虽然大部分保险经办机构在县级设立了分支机构，在乡镇设立了“三农”服务站点，但专职农险工作人员占比不高。受运营成本等因素影响，承保、理赔方面很多工作依赖乡镇、村组或者协保员协办，专业化程度的欠缺导致在科学精准理赔上存在差距。二是存在“重保轻赔”现象。在发动农户投保阶段，保险经办机构往往比较积极。农户受灾后，查勘、定损的精确度和理赔的时效性仍有不足，实际赔付金额也与农户预期存在差距，容易引发农户焦虑和不满情绪。此外，从调研发现，个别地方可能还存在协议赔付或平均赔付、经营费用分摊列支不够规范等问题。

（一）发挥政策合力，构建多层次的保险保障体系

为保障政策的稳定性和连续性，满足农户更高层次的风险保障需求，可进一步扩大试点，将更多的粮食主产县纳入中央财政支持范围。在试点县保留传统险种，给予农户根据自身需求，自主选择险种的权利。完善不同险种承保机构的遴选机制，避免不正当竞争，形成不同险种相互补充、并行开展、多层次的保险保障体系。

（二）减轻农户负担，优化保费补贴资金分担机制

为进一步增强试点险种的吸引力，调动农户投保积极性，可适当加大中央财政保费补贴力度，降低农户自交保费比例，或者根据农户类型分档设置自交保费比例。此外，随着试点政策的逐步推广，保费压力也随之增加，可鼓励探索建立各类财政支农资金的统筹整合机制，通过优化资金支出结构，建立多元化的保费投入机制，缓解财政和农户的保费支出压力。

（三）完善险种设计，切实提升参保农户的获得感

为确保农业保险的惠农效果真正落地，为试点政策的进一步推广打好基础，各省要总结试点经验，不断完善保险方案。一是推动保额和费率的设定向科学化、精细化的方向发展。有关部门探索建立农产品成本、产值、价格等相关数据的分片、定点、实时采集共享机制，使保额设定的依据更加符合实际，同时可根据不同年度的情况对保额实行动态调整。此外，在考虑地域条件、理赔风险、投保对象差异的基础上，进一步细化费率的厘定方式。二是针对收入保险的险种设计和理赔机制，进一步研究价格设置标准。在扩大试点范围时，对稻谷、小麦仅开展完全成本保险，对玉米鼓励优先开展完全成本保险。

（四）规范从业管理，提高保险经办机构服务水平

有关部门要进一步加强对保险经办机构服务能力的考核评价，将经营合规性、基层网点建设、专业人员配置、农户满意度作为重点考核指标，督促保险经办机构继续加大在基层人力、物力和财力的投入。保险经办机构要主动加强基层服务队伍建设，定期开展员工培训；要创新工作方法，加强科技手段应用，提高理赔效率和精准度；要持续降低经营成本，争取将综合费用率控制在20%以内。